ЭКиП № 9 Кто станет идеологом экологической промышленной политики?
Сложившаяся за годы существования система регулирования в промышленной экологии чудовищна. Громоздкая, запутанная, непрозрачная, она уже не способна успешно справляться с задачами, для которых создавалась: обеспечения благоприятной окружающей среды и устойчивого развития страны.
Многочисленные попытки исправить ситуацию привели к обратному эффекту. В частности, к тому, что "доход" от экологии для государственного бюджета напрямую зависит от того, сколько грязи выбрасывают предприятия в окружающую среду. Сам принцип "чем грязнее — тем лучше" мог бы работать, если бы собираемые с предприятий средства шли непосредственно на мероприятия по восстановлению нашей с вами среды обитания. Однако это не так. Экологическая ситуация по данным Минприроды России, от года к году ухудшается, количество и острота социальных конфликтов на экологической почве возрастают.
Конфликты возникают вследствие недостигнутого баланса интересов — экологических, экономических и социальных. Данный принцип продекларирован в Федеральном законе "Об охране окружающей среды", однако по разным причинам, в том числе объективным, не работает.
Урегулировать возникающие конфликты в сложившейся системе чрезвычайно сложно, а иногда — юридически невозможно. Поэтому баланс достигается "подковерно", за счет внеправовых процедур. Развилась своего рода "теневая экология", как вид "теневой экономики".
Есть ли вина в текущем состоянии охраны окружающей среды ответственных органов власти? Даже на этот вопрос невозможно получить ответ в существующей системе, так как на данный момент экологические показатели функционирования госорганов отсутствуют.
Непонятно, на кого же возложена ответственность за качество окружающей среды и состояние системы регулирования развития российской экономики.
Источник проблем текущего плачевного состояния сферы промышленной экологии лежит глубоко, причины его идеологические, корневые. Так, унаследованная от советского периода парадигма, что экологические отношения — это исключительно отношения "человекприрода", является недопустимым упрощением и приводит к развитию преимущественно административно-командных методов: государство само нормирует, само разрешает, само контролирует, само собирает плату и ни перед кем не отчитывается.
Сфера промышленной экологии задана более чем 800 нормативными правовыми актами (НПА), которые пестрят противоречиями, возможностями двойного толкования. Все это приводит к так называемым "абсурдам" — неадекватному применению норм или просто невозможности их применить. Примером может служить отсутствие определений ключевых для работы юристов понятий "экологический вред" и "экологический ущерб".
В настоящее время нет единого порядка выработки норм и правил в сфере промышленной экологии. Такой порядок необходим, и в отдельных сферах положительный опыт его применения есть. Примером может служить система, применяемая в атомной индустрии.
Задачи экологического регулирования чрезмерно упрощены, точнее, выхолощены: де-факто задача обеспечения права граждан на благоприятную окружающую среду упрощена до задачи "охраны природы от промышленности". Регулирование последствий воздействия промышленности на окружающую среду сведено к нормированию и контролю.
При этом используемые для нормирования санитарно-гигиенические и рыбохозяйственные нормативы были разработаны для других целей и исторически внесены в сферу промышленной экологии только как временное решение и лишь из-за отсутствия возможности выработки специальных нормативов качества.
От абсурдности законодательства в сфере промышленной экологии страдают не только интересы предприятия, но и интересы Российской Федерации — потенциальные инвесторы, зачастую отказываются от проектов, только взглянув на необходимый перечень документов и процедур.
В свете характерной сегодня для российской правовой сферы тенденции перехода к гражданско-правовым институтам логичным выглядел бы переход от публично-правовых отношений "человек-природа" к субъект-субъектным "человек-человек по поводу природы", которыми, по сути, и являются экологические правоотношения.
Именно в этом направлении необходимо развиваться. Проблемой в случае реализации данного перехода может стать то, что на сегодняшний день нет ни одной регулирующей государственной инстанции или научного института, свободно ориентирующихся во всем комплексе экологических норм, правил, нормативов и методических рекомендаций.
Понимание этой проблемы и осознание необходимости изменений и побудило РСПП собрать вместе беспрецедентную компетенцию — более 60 экспертов в сфере промышленной экологии. Экологи крупнейших предприятий страны, независимые эксперты, ученые, юристы — знания и опыт этих профессионалов были собраны, структурированы и интегрированы в общую модель.
В рамках совместной работы была предпринята попытка, возможно впервые, выделить промышленную экологию в отдельную сферу регулирования. Результаты анализа и свое мнение предпринимательское сообщество оформило в виде Экологической промышленной политики (далее — Политика).
Политика, разработанная под эгидой РСПП, ориентирована на создание единой системы государственного управления качеством окружающей среды. Одной из ключевых целей Политики является также построение системы урегулирования возможного и фактического экологического ущерба.
При разработке проекта системы регулирования была учтена необходимость выполнения международных договоров РФ и необходимость гармонизации российского и зарубежного законодательства в сфере экологического регулирования.
Политика вобрала в себя и предложения, основанные на лучших практиках в международном законодательстве, адаптированные с учетом российской специфики. В ней учтены недостатки существующей системы регулирования в сфере промышленной экологии и предложены мероприятия по их устранению.
Очевидно, что Политика по причине своей масштабности не может быть реализована в одночасье. Особенностью сферы промышленной экологии является необходимость одновременного применения знаний многих дисциплин: естественно-научных, экономических, технических, биологических, медицинских, правовых, юридических. Даже сформировать круг экспертов, способных охватить все НПА, непросто, что уж говорить о компетенции, необходимой для совершенствования этой области права.
Необходим план совместной работы государства, промышленности, общественных организаций: никто не знает об экологии больше, чем… все мы, вместе взятые. Именно в формате рабочего диалога могут быть выработаны правильные решения.
Так как необходима именно реформа экологического права и институтов регулирования, роль арбитра логично предложить государству. Требуется соответствующая оргструктура с безусловным авторитетом и достаточными полномочиями во главе, например, вице-премьером. Проект этой оргструктуры уже разработан.
Проект плана Экологической реформы, которая поэтапно, шаг за шагом подготовит правовое поле для внедрения принципов и механизмов, предложенных в Политике, также был разработан под эгидой РСПП. В качестве иллюстрации можно привести фрагмент, касающийся непосредственно ее реализации:
"Первый этап Экологической реформы — устранение дефектов действующего природоохранительного законодательства, условно называемых экспертами "абсурдами", что даст ощутимое снижение административных барьеров для ведения предпринимательской деятельности в сфере природопользования и охраны окружающей среды.
Второй этап — реинжиниринг действующей системы управления природоохранной деятельностью, что позволит обеспечить ключевой, третий этап Экологической реформы методологически, нормативно и институционально.
Третий этап Экологической реформы — переход на правильно сконструированные, целостные "экологические правоотношения" с поэтапным переходом на использование гражданско-правовых институтов, позволяющих воплощать экологически обеспеченное развитие территорий, в том числе, снижать воздействие промышленных предприятий на окружающую среду и цивилизованно разрешать экологические конфликты на территории их возникновения".
Опыт Экологической реформы может стать моделью и организационным образцом оптимизации правового и институционального устройства для иных сфер государственного управления, проблем регулирования, которых накопилось тоже немало.
